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加快构建草原生态文明制度体系保障草原生态安全

编者按

为认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，加强草原生态文明建设，农业部草原监理中心围绕草原承包确权、草原生态文明制度建设等专题开展调查研究，形成了数篇调研报告。现将关于草原承包和草原生态文明制度建设的报告摘登，以飨读者。

党的十八届三中全会作出了加快生态文明制度建设、建立系统完整的生态文明制度体系的重大战略部署，十八届四中全会又进一步提出要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立生态文明法律制度。草原是生态文明建设的主战场，加快构建草原生态文明制度体系，是维护和强化草原生态安全的重要保障措施。

一、我国草原生态保护制度建设已有一定基础

（一）草原法律体系。改革开放以来，我国草原法制建设取得长足进展，已经具有了一部法律、一个行政法规、一个司法解释、四个部门规章、13个省级地方法规和11个省级地方政府规章，初步形成了保护、建设、利用草原的法律法规框架格局。

（二）草原承包经营制度。农业部和草原牧区省份，从上世纪八十年代就开始推动草原承包工作，通过召开现场会、印发文件、召开会议，以及将草原承包作为工程项目立项、落实草原政策的前提等方式，推进草原承包落实，规范承包管理。截至2013年，全国已承包草原面积42.5亿亩，约占可利用草原面积的86%。

（三）草原科学合理利用制度。实施草畜平衡制度。2003年农业部制定出台《草畜平衡管理办法》，各地积极推动草畜平衡管理，定期核定草原载畜量，防止草原超载过牧。目前，全国实施草畜平衡草原面积26亿亩。实施禁牧休牧制度。2003年开始，各地在小范围开展草原禁牧、季节性休牧的基础上，逐步扩大禁牧范围。目前，全国实施草原禁牧面积已达14.4亿亩。实行草原野生植物采集管理制度。采集发菜行为基本上得以制止，甘草、麻黄草、虫草、雪莲等草原野生植物采集管理工作进一步规范。

（四）草原生态补偿制度。从2011年开始，国家启动实施草原生态补助奖励机制，对牧民实施草原禁牧、草畜平衡、转变畜牧业生产方式等给予补助和奖励。中央财政每年投入160亿元资金，政策覆盖我国北方和西部的38亿亩草原，惠及13个省区的1645万牧民。

（五）草原征占用审核审批制度。2006年农业部制定并颁布《草原征占用审核审批管理办法》，规范了草原征占用审核审批权限、程序和职责。2013年，各级草原行政主管部门共审核审批征占用草原申请281批次，审核审批征占用草原面积6211公顷。

（六）草原行政执法与刑事司法衔接制。2012年11月《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》公布施行，为建立和完善草原行政执法与刑事司法衔接机制提供了法律依据。2013年，全国草原行政执法机关共向司法机关移送破坏草原涉嫌犯罪案件279起。

（七）草原监测预警制度。农业部从2005年开始全面启动开展全国草原监测工作，草原监测的组织方式、任务部署、数据采集、结果会商、信息报告发布等工作机制日益成熟，监测工作的规范化、科学化水平不断提高。农业部连续9年编制发布《全国草原监测报告》，为制定和落实草原保护政策提供了参考依据。

（八）草原防火防灾制度。1993年国务院颁布《草原防火条例》，2008年新修订的《草原防火条例》颁布实施。农业部和各地认真贯彻落实条例，我国草原防火防灾制度建设不断完善。在规定防火期内和特殊情况下，实行24小时防火值班和火情报告制度。制定应急预案，加强基层应急队伍建设，草原火灾等灾害应急处置能力不断增强。

二、草原生态保护制度建设方面的主要问题

（一）一些制度缺乏，需要建立

一些重要的草原生态保护制度，由于缺乏制度构成要件，还称不上严格意义上的制度。为适应我国草原生态保护的新形势、新任务，需要建立一些新的草原保护制度。

1.基本草原保护方面。尽管农业部从2006年就开始着手起草《基本草原保护条例》，但一直未能出台，基本草原划定工作推进难度大。有的没有划定基本草原，有的仅在纸面上、图纸上划定，有的将所有草原全部划为基本草原，重划定、轻管理现象较为突出。

2.草原承包方面。草原面积大，地形地类多样，权属复杂，导致承包面积不准、“四至”不清、位置不明、资料不全等基础信息不准确的问题较多，承包不规范、不彻底的问题突出。

3.草原生态红线保护方面。草原生态红线制度建设尚处于空白状态。相关基础研究少，知识储备和研究成果不多。对红线的概念、内涵理解不一致，划多少、怎么划存在较多争议。

4.草原生态环境损害责任追究方面。草原生态保护与地方政府政绩没有真正挂钩，对草原资源保护的具体责任不够明确，草原生态环境损害的责任追究制度没有建立；单位和个人造成草原生态环境损害的赔偿制度也是空白。

（二）一些制度不适应，需要完善

1.草原征占用审核审批方面。一些地方政府为了发展经济、吸引投资，把草原当作廉价资源或荒草地、无主地违规开发，大量草原被肆意征用占用。草原征占用尚未实行定额管理,无法实行总量控制。一些违规征占用草原现象得到当地政府保护，草原执法部门难以查处。

2.草原合理利用方面。草原平衡工作难以精确操作。目前《天然草地合理载畜量的计算》这一标准在实践应用中过于复杂，基层人员看不懂、不会用。牧民和牲畜经常处于转场流动状态，草畜平衡指导和检查工作难以全面深入开展。禁牧休牧制度规定不够具体。没有设置禁牧区的具体标准，出现了随意划分或划分不合理的情况。长期禁牧的草原何时可以解禁、如何解禁等，还缺乏具体制度措施。对草原野生植物采集管理效能较弱。下达的采集计划往往与实际采集数量“两张皮”，没有发挥出计划管理效能。

3.草原行政执法与刑事司法衔接方面。草原司法解释实施两年来，一些地方基层法院对破坏草原的犯罪行为量刑过轻，刑事处罚不能发挥应有的惩戒和震慑作用。当事人受到刑事处罚后，如何承担恢复草原植被的责任，现行的法律规定还存在盲点。

（三）一些制度停留在纸面上，需要加强落实

1.草原资源调查方面。由于一直没能列入国家财政预算，全国性的草原调查工作长期未能组织开展，造成草原底数不清，甚至各种数据互相矛盾。

2.草原统计方面。长期以来，草原指标没有纳入统计范围，仅在草原行业内部开展了一些数据资料采集汇总工作，数据仅限于内部使用，得不到社会承认。

3.草原规划方面。很多地方没有制定草原规划，有的规划质量不高，有的规划只注重项目建设，忽视保护和科学利用的手段及措施，导致很多规划流于形式。

4.草原自然保护区管理方面。草原自然保护区的建设长期以来进展不大，一些值得保护的草原没有设立保护区，一些值得保护的草原资源还没有得到应有的保护。

（四）草原制度落实的保障力量薄弱

我国草原牧区大多位于边疆落后地区，自然条件严酷，落实草原保护制度的难度更大。各级草原监理机构是推行和落实各项草原生态保护制度的中坚力量，但目前机构不健全、人员队伍数量不足、工作条件落后等方面的问题十分突出，一些制度的推动和落实显得力不从心。

三、建议

党的十八届三中、四中全会为推进草原生态文明制度体系建设指明了方向，明确了目标和任务。当前，要全面把握生态文明制度建设、依法治国的内涵和基本要求，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的草原生态文明制度体系。

（一）加强立法，进一步完善草原法律制度体系积极着手修订《草原法》。把草原生态保护实践中形成的制度成果，以及急需建立的生态保护制度写入《草原法》。修改不适应的法律条文，大幅提高破坏草原资源、生态环境的违法成本，解决对违法处罚偏轻、法律依据不充分等问题。加快《基本草原保护条例》立法进程。加强调查研究，推动《条例》早日出台，使基本草原划定管理工作有法可依。全面修改完善《草原法》配套法规。在对现有配套法规进行全面梳理的基础上，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，查漏补缺，立修释并重，制订修订一批《草原法》配套法规。

（二）搞好顶层设计，出台重大制度

推动中央层面制定出台完善草原承包的专门性政策文件，明确草原承包经营的基本方向，总结推广成熟做法，规范承包行为和管理方式，进一步夯实牧区基本经营制度的基础。建立草原生态红线保护制度。在加强研究、试点的基础上，出台草原生态红线划定标准，确定红线内草原的空间布局，制定严格的用途管制制度。建立生态考核及责任追究制度。开展草原资源资产核算，建立领导干部草原资源离任审计制度和生态环境损害责任终身追究制度；开展绿色经济核算，纳入国家统计体系和干部考核体系。

（三）总结实践经验，完善重点制度

改进草畜平衡制度。修订《草原载畜量计算》标准，简化计算方法。制定相应处罚政策及具体标准，对草原超载放牧的行为依法予以惩处。强化禁牧休牧制度。制定草原禁牧休牧强制性标准和禁牧草原解禁标准及规范，出台合理补偿与严厉惩罚措施相结合的配套政策。完善草原生态补奖政策。科学设计和完善政策内容，调整并适当提高补奖标准。建立完善责权利衔接机制，充分发挥补奖资金的激励作用。完善配套政策，加快推进草原畜牧业生产经营方式转变。强化草原征占用审核审批制度。由农业与国土部门联合出台关于规范草原征占用审核审批程序的文件。对生态红线内草原、基本草原实行更加严厉的审核审批制度。

（四）采取有效措施，激活“沉睡”制度

启动全国草原资源调查。做好资源调查的组织和技术准备，落实草原资源调查专项资金，尽早启动新一轮全国草地资源调查。开展草原统计工作。加强与统计部门的协调，共同制定草原统计的有关指标、技术规范，尽早将草原统计纳入国家统计指标体系。加快草原自然保护区建设步伐。制定草原自然保护区规划，设立草原自然保护区建设工程专项，扩大自然保护区建设中草原自然保护区的建设比重及规模。

（五）强化保障能力，提高制度实施效能

通过修订《草原法》，明确草原监理机构的执法主体地位，理顺草原监理体制；加强草原监理机构建设，配齐执法人员、配足工作经费、配好装备设施，确保草原监理机构有效运行。加强草原法制、草原制度宣传，维护草原法制权威，提高全社会依法保护草原的意识。加强对草原在生态文明建设中重要战略地位的宣传，创造共同关心草原、爱护草原的良好社会氛围，引导和鼓励公众积极参与草原生态文明建设。

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